【巴西】六年等待：机构诉诸法律，推动圣保罗（SP）一次性用品法规落地

自2020年1月颁布、2021年1月1日正式生效以来，圣保罗市第17.261/2020号法令已实施多年，但限制一次性塑料可丢弃产品供应的配套实施细则至今仍未出台。作为巴西乃至南美洲最大的城市，圣保罗也被视为该地区最大的科技与创新中心。

面对监管缺位的持续拖延，Oceana、消费者保护研究所（Idec）及集体权利研究所（IDC）决定诉诸法律手段，向圣保罗市政府提出司法挑战。这三家机构于8月11日向圣保罗州法院（TJSP）提交了一份“命令禁令”（mandado de injunção），要求当局尽快制定该地方法令的实施细则。

该法规明确禁止向酒店、餐厅、酒吧、面包店及其他商业场所的顾客提供由一次性塑料制成的杯子、餐盘、餐具、饮料搅拌棒及气球杆。此外，这一禁令同样适用于在圣保罗市举办的各类文化与体育赛事。

相关组织指出，由于缺乏配套法令，法律的实际执行面临障碍，因为监管流程及规则落地所需的具体程序尚未明确。向圣保罗州高等法院（TJSP）提交的诉讼文件强调，市政府长期处于不作为状态，这种拖延严重削弱了法规的实效性。

海洋保护组织Oceana的战略与倡导总监Lara Iwanicki表示，监管细则的缺失导致该法律在减少一次性塑料使用及应对由此引发的污染方面未能发挥预期作用。

“缺乏法令实际上惠及了特定利益群体，即生产这些受法律管辖产品的行业。由于没有配套法令进行规范，法律未能生效，市政府显然未履行其应尽职责。若能出台使该法律真正落地的监管规定，将为其他城市及州树立积极先例，”该总监指出。据Lara透露，在多次尝试与政府方面进行协商未果后，相关方最终选择诉诸司法途径。

“诉诸司法并非我们的首选方案。自2021年起，我们便持续向市政府施压，试图寻求更具制度性的解决途径。2022年，Oceana联合多家组织致函市政府，重申该法律的重要性，并敦促其出台实施细则，但至今未获任何回应。”Lara Iwanicki补充道。

这一拖延现象在司法程序启动前便已存在。2022年1月，18家社会与环境组织向时任市长Ricardo Nunes——他目前仍在职——致函，要求采取措施落实《第17.261/2020号法律》。次年，市政府自行组建了一个工作组，旨在起草一项法令提案，其中涵盖执行标准与监管机制。然而，该实施细则至今仍未公布。

尚待明确的事项

Idec健康项目协调员玛丽娜·保莱利（Marina Paullelli）指出，该法令需要确立必要的程序，以便对相关法律进行有效监管。

“法令应明确负责监管该议题的机构，规定一次性塑料的替代材料及其具体标准，并建立社会监督与跟踪机制等。如果圣保罗州法院对该诉讼作出有利判决，其影响可能非常显著且积极：例如，法院可设定一个明确且有限的期限，要求市政府发布缺失的法令，”玛丽娜解释道。

IDC主席塔蒂亚娜·巴斯托斯（Tatiana Bastos）表示，这些规则的制定对于民间社会的参与同样具有重要意义。

“缺乏这些规定，民间组织很难履行其监督职责。我们不清楚应向谁追责、如何追责以及具体的标准是什么。没有明确的参数，我们甚至无法证明违规行为的存在。这必然削弱社会监督的能力，使该法律在实践中沦为具文。目前缺乏必要的执行架构，导致我们无法推动圣保罗市改变当前塑料使用状况，确保法律得到落实。”该人士指出。

塔蒂亚娜（Tatiana）还指出，在缺乏具体实施细则的情况下，消费者和商户均面临困境。

“一部没有配套细则、无法落地的法律，实际上并未保护任何人。商户继续提供一次性塑料制品，却几乎不存在被处罚或开罚单的实际风险。由于缺乏明确标准、公众认知不足以及监管主体不明，市民无法要求商户遵守法律。该法律仅停留在纸面上，未能发挥其设立初衷应有的作用。”塔蒂亚娜强调。

玛丽娜（Marina）认为，圣保罗州高等法院（TJSP）若作出有利判决，其影响可能超越圣保罗市范围。

“这一影响甚至可能超越市级层面。在地方层面，一项积极的裁决或许能激励其他城市推进类似的监管措施，从而表明，由地方立法机构通过的社会环境法律必须得到切实执行，而不能因缺乏配套细则而长期处于无效状态。就全国范围而言，此类裁决同样有可能激发其他相关方的行动，并强化在联邦层面规范该领域的相关举措。”该人士补充道。

该法律此前已被裁定为合宪。

圣保罗州高等法院（TJSP）此前已确认《第17.261/2020号法律》的效力，这一司法裁定为当前的监管争议提供了背景。2020年2月，该法规颁布仅数周后，圣保罗州塑料工业、塑料加工及塑料回收协会（Sindiplast）便向市政府提起了直接违宪诉讼（ADI）。

该协会在诉讼中提出了多项质疑，其中包括质疑市政府在环境议题上的立法权限，并主张该法规缺乏事前环境影响评估。2020年9月，圣保罗州高等法院特别法庭审理此案后，裁定诉讼不成立，并认定该法律符合宪法规定。

法院在评估中指出，各市有权在其职权范围内采取环境保护措施，即便相关议题具有全国乃至全球层面的影响。该判决明确认定，《第17.261/2020号法律》涉及地方利益及环境保护事项。

在诉讼过程中，市政府亦为该法规的合宪性进行了辩护。根据相关组织在禁令申请中引用的论点，市政府将该项法规与环境保护及公共健康保护联系起来。

随着圣保罗州高等法院（TJSP）确认该法律符合宪法，当前的讨论焦点已转向该法律实施所必需的配套细则长期缺位的问题。

拉腊·伊瓦尼奇（Lara Iwanicki）指出：“市政府曾极力捍卫该法律的重要性，并主张其自身拥有就该议题立法的权限，而这正是圣保罗塑料工业协会（SindiPlast）此前提出的关键点之一。因此，这种做法既自相矛盾，也构成了行政不作为。”

塑料的影响

在巴西塑料产量与污染水平呈指数级攀升的背景下，各方对一次性用品法规实施细则的呼声日益高涨。根据非政府组织Oceana发布的数据，每年约有130万吨废弃塑料流入巴西海域。该国目前位列全球第八大塑料污染源，同时也是拉丁美洲最大的塑料生产国。

该组织引用的调查数据显示，巴西利用原生树脂加工塑料的产量达到667万吨，其中44%用于一次性应用场景。这一比例折算下来，相当于每年生产约5000亿件一次性物品，平均每秒超过1.5万件。

Oceana指出，上述大量产品在经济上不具备再利用或回收的可行性。因此，相当一部分废弃物最终成为无法处理的残渣或进入自然环境，而由此产生的管理与处置成本主要压在地方政府及回收者合作社身上，制造商却未承担相应责任。

塑料对健康的潜在影响同样受到医学界的关注。目前，研究人员已在人体多种组织及器官中检测到微塑料的存在，相关研究亦证实了其在食品和水源中的分布情况。

最新的科学综述指出，微塑料暴露与炎症反应、呼吸系统异常、生殖系统损伤以及内分泌紊乱之间存在关联。不过，现有文献同时强调，关于微塑料的长期健康效应及其与特定疾病之间的因果关系，目前仍存在显著的研究空白。

在圣保罗市，2020年颁布的第17.261号法律将限制一次性产品作为应对该问题的重要措施。环保组织Oceana估算，若该法律得到全面执行，圣保罗市每年可减少约70亿件一次性物品的废弃。该组织同时澄清，这一预测数据仅基于该市的人均消费水平，并未涵盖大都会区的人口规模及游客流量。

在相关实施细则尚未出台之际，Oceana、Idec及IDC等机构已向圣保罗州高等法院（TJSP）提起诉讼，要求法院认定市政府存在行政不作为，并责令其在限定时间内完成该法律的配套规范制定工作。